原题:几个部门10年拆不了一处违法建筑

 

　　郑州一所民办中学的困境与困惑

 

　　10年来，在学校依法取得国有土地使用证的地块上，有人强行占用13亩土地，连续建起7000余平方米的违法建筑，而这13亩土地正是学校规划中大操场和运动场的位置。为此，嵩阳中学多次向郑州市和管城区政府反映情况，当地国土、规划等部门也多次下达《违法建筑停工通知书》《行政处罚决定书》《限期拆除通知书》，甚至向法院递交过《强制执行申请书》，而法院也“已决定立案执行”，但10年过去了，什么问题也没有解决

 

　　又到了开学季，河南郑州市嵩阳中学狭小逼仄的“运动场”上，又出现了老师和学生们的身影。

 

　　嵩阳中学始建于本世纪初，是一所全日制寄宿式民办普通中学，十几年来，这个招生范围面向工薪阶层并惠及外地在郑州务工经商人员子女的学校，因稳定的教学质量与较低的收费水准而声名鹊起，先后多次被评为河南省及郑州市社会力量办学先进单位。

 

　　然而，一个问题长期困扰着嵩阳中学的法定代表人蔺秀荣。

 

　　“10年来，在学校依法取得国有土地使用证的地块上，有人强行占用13亩土地，连续建起7000余平方米的违法建筑，而这13亩土地正是学校规划中大操场和运动场的位置。”9月11日，面对法治周末记者，蔺秀荣满脸愁容。

 

　　为此，嵩阳中学无数次向郑州市和学校所在的管城回族区(以下简称管城区)政府反映情况，当地国土、规划等部门也多次下达过《违法建筑停工通知书》《行政处罚决定书》《限期拆除通知书》，甚至向法院递交过《强制执行申请书》，而当地法院也“已决定立案执行”，但10年过去了，什么问题也没有解决。

 

　　随着2015年9月秋季新学期开学，2000多名学生涌入校园，蔺秀荣愈加寝食难安。

 

　　“嵩阳中学建运动场的16亩土地被长期非法侵占，要开运动会只能租用人家的运动场。目前我们仅学生数量就有2000多人，没有大操场，学生会操只能分片进行，上体育课只好绕着教学楼前的空地跑圈儿，严重影响了学校的正常教学工作。”

 

　　嵩阳中学的土地因何被人强行占用搞起违法建筑?政府相关部门的文件、通知如何成为一纸空文?该违法建设行为有无解决的时间表?带着上述问题，法治周末记者展开了调查。

 

　　区政府几次停建通知成了空文

 

　　据记者了解，2000年，经省市教育部门审批，同意建立全日制普通民办中学嵩阳中学。

 

　　从2001年开始，嵩阳中学在郑州市管城区南曹乡尚庄村二组征地60亩建校。2003年，学校取得《建校选址意见书》，2004年取得《建设用地规划许可证》，2006年取得《国有土地使用证》。

 

　　“嵩阳中学是在尚庄村第二村民小组沙荒地上征地60亩建设的，当时按照每亩6.5万元对村民进行了补偿，补偿款直接发放到尚庄村第二村民小组，尚福增的违章建筑厂房就在嵩阳中学所征的国有土地上。”采访中，尚庄村二组一位村民向记者证实。

 

　　蔺秀荣告诉记者，按说，作为教育行政主管部门批准建立的嵩阳中学，依法取得了《建设用地规划许可证》和《国有土地使用证》，学校本可以在自己的用地范围内进行建设，但其后，嵩阳中学却碰上了“钉子”。

 

　　当年南曹乡尚庄村二组、嵩阳中学、管城区政府等向有关部门反映的材料，“再现”了嵩阳中学的遭遇。

 

　　2005年12月22日，南曹乡尚庄村二组、嵩阳中学联合给管城区土地清理领导小组的《请示》中说，郑州嵩阳中学从2000年开始，就开始在尚庄村二组征地60亩办学，经过市政府和省国土资源厅批准，已经领取了用地规划许可证，并且每亩按6.5万元已对农民补偿完毕。

 

　　“目前存在一个问题，该组村民尚福增先是在承包沙荒地中挖沙、卖沙，挖了一个深10米的10亩大坑，而后又收钱用市内建筑垃圾填平;接着在上面违章建筑简易房面积1700平方米。2002年区土地局、区政府连下几次停建通知，他都拒不执行，给学校征地造成了严重障碍。特恳请区土地清理领导小组，依据有关法律法规给以处理。”《请示》中如此表述。

 

　　而早在2004年2月3日，管城区政府办公室在向郑州市长公开电话的书面情况汇报中称，关于尚庄村二组村民尚福增在郑州市财税学校东南角(即嵩阳中学所征地块——记者注)私自建房一事，区政府接到有关情况后，立即责成南曹乡政府具体办理此事。

 

　　“经调查，尚福增在没有任何用地审批手续的情况下私自建房，其建筑面积约1700平方米左右，其中一栋已基本建成，另外两栋正在建设中。在接此情况前，南曹乡土地所在巡查时已发现此事，于2003年12月1日已向尚福增下发《违章建筑停工通知书》，移交区国土资源局处理，并向当事人做了询问笔录，现此案已进入法律程序。”

 

　　“进入法律程序”后违法建设反而加快

 

　　蔺秀荣说，嵩阳中学本以为，对于村民尚福增违法建设一事，政府相关执法部门已经进行处理，并在向市长公开电话的书面情况汇报中明确表示，案件“已进入法律程序”，接下来，此违法行为会被制止，违法当事人会受到处理。

 

　　但接下来发生的事情让嵩阳中学及其负责人无法理解：就在管城区政府向市长公开电话作出情况汇报，管城区国土局将尚福增违法建设一案纳入法律程序之后，尚的违法建设行为非但没有停止，反而变本加厉，其违法建设仓储设施的进度加快，到2004年年底，蔺秀荣眼睁睁地看着尚福增新建的违法建设面积几乎要超过之前的一倍。

 

　　在嵩阳中学的不断反映、举报之下，2004年6月30日，管城区国土局作出管国土资监(2004)180号《土地行政处罚决定书》，决定“没收在违法占用土地上新建的建筑物1656平方米及其他设施”，并限行政行为相对人尚福增“在二十日内退还违法占用的土地”。之后，因尚拒不拆除，管城区国土局将此案移交管城区法院执行，并向法院递交了《强制执行申请书》。

 

　　法治周末记者注意到，管城区法院在2004年7月7日给管城区国土局的复函中称“已决定立案执行”。

 

　　2005年1月25日，管城区国土局又作出管国土资监(2005)066号《土地行政处罚决定书》，该决定书明确指出，尚福增违法建筑面积是2889平方米。因尚拒不拆除这些违法建筑，区国土局再次将案件移交管城区法院执行。

 

　　蔺秀荣说，5年过去了，到2010年年初，尚福增的违法建筑在执法部门的眼皮底下、在蔺秀荣的惊讶中不断增加，由之前的1000多平方米、2000多平方米，“跃升”至6000多平方米。蔺秀荣注意到，尚福增将这些违法建设绝大部分用于仓储出租牟利。

 

　　规划局先作行政处罚后撤销

 

　　无奈之下，2010年5月18日，嵩阳中学就尚福增的违法建设行为向郑州市城乡规划局(以下简称市规划局)城乡规划监察支队进行举报。经立案调查，市规划局于2010年12月17日作出郑城规罚字(2010)第1066号《行政处罚决定书》，限尚福增三日内自行拆除违法建筑6337.56平方米。

 

　　2011年2月14日，尚福增不服市规划局行政处罚决定，以市规划局实施处罚适用法律错误、实施处罚行为超越法定职权范围、自己利用承包土地建房取得了乡政府同意等为理由提出行政复议申请。

 

　　2011年3月3日，市规划局向郑州市政府法制办递交答辩状，认为其行政处罚决定认定事实清楚，适用法律得当。

 

　　嵩阳中学此后苦盼该案结果，但3年多过去了，案件杳无音讯，他们几次询问市规划局也无任何答复。直到2014年11月初，嵩阳中学经向郑州市政府法制办询问，才得到了答案：其一，市规划局认为嵩阳中学反映的尚福增侵占该校国有土地违法建房一事，管城区国土局已于2004、2005年两次下发《行政处罚决定书》，市规划部门不能再重复处理，学校可以去找国土部门解决。其二，市规划局已撤销第1066号《行政处罚决定书》，而尚福增也撤回了自己的行政复议申请。

 

　　对此结果，嵩阳中学认为，2010年市规划局作出第1066号《行政处罚决定书》时，尚福增在该校土地上所建违法建筑总面积达6337.56平方米，其中，除了管城区国土局2004年、2005年两次移交法院执行的面积共4545平方米外，还有1792.56平方米是尚福增在2005年之后新建的违法建筑，这一部分违法建筑国土部门并未处理过。

 

　　据此，嵩阳中学2015年8月11日再次向市规划局城乡规划监察支队进行举报，请求对尚福增尚未被查处的这1792.56平方米以及2010年以后新建的约1000平方米违法建筑重新立案，予以查处。

 

　　9月12日，郑州市规划局城乡规划监察支队支队长谢松山在接受法治周末记者采访时称，接到嵩阳中学举报后，监察支队立即责成辖区大队成立调查组依法对现场进行了认真调查。从现场调查及嵩阳中学提供的举报信中证实，管城区国土局已对尚福增等人2003年至2005年期间建设的4545平方米建筑物，作出了没收处罚;对尚福增等人在违法占用土地上建设的建筑物及其他设施，已移交管城区人民法院执行。

 

　　谢松山表示，对于尚福增2005年至2010年建设的违法建筑，面积约1792.56平方米，由于尚福增等人不配合执法人员的调查，加上该处建筑物较多，无法认定2005年至2010年期间及2010年以后所建的违法建筑具体位置，造成执法工作进展缓慢。

 

　　谢松山表示，下一步将依据城乡规划法及《郑州市城乡规划管理条例》等相关规定，加大执法力度;待管城区国土局对尚福增等人2003年至2005年期间建设的4545平方米建筑物处罚落实到位后，监察支队再对尚福增等人2005年至2010年及2010年建设的违法建筑依法依规调查处理。

 

　　至此，事情似乎又回到了10年前的原点。

 

　　区国土局：已移送法院执行

 

　　在查处村民尚福增违法建房一案中，管城区国土局等相关部门是否存在行政不作为?下一步又该如何推进这一案件得到依法解决?

 

　　9月11日，法治周末记者就此分别前往管城区国土局和管城区法院了解情况。

 

　　国土局办公室一位工作人员在接待记者时表示，因事情已过去多年，需要查阅相关材料后再答复记者。

 

　　9月21日临近中午12时，管城区国土局办公室一位李姓负责人给记者发来书面回复。

 

　　回复说，“经查阅卷宗资料，我局对南曹乡尚庄村第二村民组村民尚福增土地违法案件卷宗共有两宗。分别是：一、村民尚福增非法占用位于郑州市财税学校东南角，属南曹乡尚庄村第二村民组集体土地，我局于2004年3月23日对其违法占地行为下达《行政处罚决定书》(管国土资监【2004】180号)，并与2004年6月30日向管城区法院移送《强制执行申请书》，申请法院强制执行。法院于2004年7月7日反馈《郑州市管城回族区人民法院执行案件受理通知书》。二、村民尚福增非法占用位于嵩阳学校南，生产路西，财税学校东，属南曹乡尚庄村第二村民组集体土地，我局于2005年1月25日对其违法占地行为下达《行政处罚决定书》(管国土资监【2005】066号)，并与2005年5月8日向管城区法院移送《强制执行申请书》，申请法院强制执行。法院于2005年5月12日反馈《郑州市管城回族区人民法院执行案件受理通知书”。

 

　　回复中提出：“我局对村民尚福增的两次行政处罚时间为2004年和2005年。而根据郑州嵩阳中学征地档案的相关资料，《郑州市国土资源局关于2006年度征收管城回族区尚庄村土地的征收方案公告》(郑国土资文【2006】332号)和《郑州市国土资源局关于郑州市2006年度第二批乡镇建设征收土地(部分)项目补偿安置方案公告》(郑国土资文【2007】633号)，显示两个征地文件的时间均在我局对村民尚福增的行政处罚之后。根据土地管理相关法律法规，我局在对村民尚福增的土地违法行为查处中，已经完成所有行政处罚程序，国土部门只有行政处罚权，没有强制权，强制权由法院执行，我局已按照程序将此案移送郑州市管城回族区人民法院申请强制执行。”

 

　　9月11日，管城区法院宣传科人员告诉记者，因相关负责人不在，记者可留下采访提纲，之后再联系。当日下午，该科一位王姓工作人员致电记者，称记者采访提纲中提到的案件，因具体情况交代不清，不便查阅案件立案及执行情况。之后记者多次拨打该工作人员电话，一直无人接听。

 

　　个人承包合同能对抗国有土地使用证吗

 

　　毫无疑问，作为嵩阳中学举报违法侵占其拥有使用权的国有土地建房的被举报人，同时作为行政机关多次作出行政处罚决定的相对人，村民尚福增无疑是该案的主角。那么，尚福增对这起案件怎么看?他在行政复议申请书中所称自己利用承包土地建房取得了乡政府同意到底是怎么回事?

 

　　9月11日下午，记者几经周折终于联系上正装修新房的尚福增。

 

　　尚福增告诉法治周末记者，他早在1991年4月2日就与本村民二组代表人尚文杰签订了土地承包合同，承包尚庄村二组黄沙土地18亩(后因土地调整减少)，每亩每年20元，承包期30年，自1991年4月2日至2021年4月2日。尚福增认为，该承包合同经过南曹乡法律服务所见证，就是取得了乡政府同意，因而是合法有效的。

 

　　尚福增向记者表示，承包土地后，他投资5万余元，历时两年多对这片沙荒地进行了平整、改良，又投资七八万元栽植果树，发展养殖业，但由于种种原因果树和养殖业都没能成功，于是又在该土地上建设了砖瓦房进行多种经营。而嵩阳中学2001年之后才开始征地建校，2004年才取得用地规划证。

 

　　记者注意到，尚福增向记者出示的该《土地承包合同》，不但约定了签订合同甲乙双方(甲方为村民小组，乙方为尚福增)的权利和义务、承包合同金额、承包土地用途、承包期限、承包金支付方式等外，还特别约定：在合同有效期，如遇国家建设用地，土地征用费归甲方所有，地面附属物赔偿费归乙方所有。

 

　　对于尚福增的说法，嵩阳中学法定代表人蔺秀荣并不认同。她提出，当初学校征地时，从征地范围内迁走的并非只有尚福增一户，其他户都按期迁出，只有尚福增拒不离开并违法建设，学校对土地征用进行补偿只对村民小组，不对村民个人，而尚的行为完全属于非法占用土地搞违法建设，对此违法建设行为经学校研究决定不予补偿或赔偿。

 

　　对于在嵩阳中学已取得国有土地使用证的土地上进行违法建设一事，为尚福增“守摊”的朱建强(尚福增的外甥)向记者表示，其实，对于法律有关规定，他们也明白，离开这里是早晚的事，他们的想法是能得到相应的赔偿。

 

　　记者采访中，当地国土部门一位不愿具名的官员向记者坦言，农村集体土地变为国有建设用地，需要依法办理征地审批手续，用地单位要按照被征收土地的原用途给予补偿。在用地单位已经按照国家有关规定给予相应的占地补偿并取得《国有土地使用证》的情况下，个人或者单位仍然侵占该土地进行建设，显然属于违法行为。

 

　　事到如今，几十年从事教育工作的蔺秀荣尽管愁肠百结，但她依然相信：有关执法部门最终一定会给她，给一个10年没有运动场和大操场的嵩阳中学几千名师生一个说法。

 

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